• Как правильно управлять финансами своего бизнеса, если вы не специалист в области финансового анализа - Финансовый анализ

    Финансовый менеджмент - финансовые отношения между суъектами, управление финасами на разных уровнях, управление портфелем ценных бумаг, приемы управления движением финансовых ресурсов - вот далеко не полный перечень предмета "Финансовый менеджмент"

    Поговорим о том, что же такое коучинг? Одни считают, что это буржуйский брэнд, другие что прорыв с современном бизнессе. Коучинг - это свод правил для удачного ведения бизнесса, а также умение правильно распоряжаться этими правилами

ГЛАВА 2.6. ФОРМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 

2.6.1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ФОРМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ, ИХ КРАТКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

Понятие компетенции таможенных органов и их должностных лиц неразрывно связано с вопросом: как, в каких формах осуществляется ее практическая реализация?

В общенаучном толковании форма есть способ существования содержания, неотделимый от него и служащий его внешним выражением. Применительно к деятельности таможенных органов форма является способом выражения юридического содержания этой деятельности.

Содержание деятельности таможенных органов составляют выполнение ими функции по осуществлению задач таможенного дела в стране. Способов реализации этих функций много, поэтому форму деятельности нужно характеризовать, прежде всего, как часть, точнее сказать — одну из частей, на которые можно разделить деятельность таможенных органов по реализации возложенных на них функций. Причем эта часть деятельности, во-первых, каким-нибудь образом должна быть объективно выражена (например, в совершении определенного рода действий или в виде принятия соответствующего правового акта), а во-вторых, она должна отличаться от других форм аналогичной деятельности.

Например, таможенный досмотр товаров и транспортных средств является частью деятельности таможенных органов по реализации возложенной на них функции осуществления и совершенствования таможенного контроля и таможенного оформления, предусмотренной п. 10 ст. 10 ТК РФ. Эта часть деятельности выражается в совершении должностными лицами таможенных органов определенного рода действий и принятие в результате их проведения соответствующего правового акта (акта таможенного досмотра) и отличается от других форм таможенного контроля: проверки документов и сведений, необходимых для таможенных целей; проверки системы учета и отчетности и др. Таким образом, таможенный досмотр можно охарактеризовать как одну из форм деятельности таможенных органов по осуществлению ими функции таможенного контроля и таможенного оформления товаров и транспортных средств.

С учетом вышеизложенного форму деятельности таможенных органов можно охарактеризовать как объективно выраженную отличную от других часть деятельности таможенных органов по рациональному и эффективному выполнению возложенных на них задач и функций.

Деятельность таможенных органов сложна, многообразна и осуществляется в различных формах, регламентированных как Таможенным кодексом РФ, так и иными актами таможенного законодательства. Многообразие форм деятельности таможенных органов обусловлено многообразием стоящих перед ними задач и возложенных на них функций. Выбор соответствующей формы производится таможенным органом самостоятельно с учетом условий каждой конкретной жизненной ситуации. При этом для реализации возложенных на них функций таможенные органы вправе использовать только те формы, которые предусмотрены соответствующими таможенно-правовыми нормами. Несоблюдение должностными лицами таможенных органов обязательной формы реализации их компетенции влечет за собой недействительность или оспоримость их действий.

Вид конкретной формы исполнительно-распорядительной деятельности таможенных органов зависит от характера действий их должностных лиц по реализации возложенных на таможенные органы функции. В этой связи по конечному результату, а точнее — по правовым последствиям формы деятельности таможенных органов следует разделять на правовые и неправовые.

Правовыми формами деятельности таможенных органов являются их действия (действия их должностных лиц), влекущие определенные правовые последствия и довольно полно юридически регламентированные (например, выдача или отзыв лицензии на занятие определенного рода деятельностью в сфере таможенного дела и т. п.). Посредством правовых форм происходит непосредственная реализация задач и функций управления в сфере таможенного дела на основе и во исполнение требований таможенного законодательства.

Неправовыми формами деятельности таможенных органов являются их действия организационного и материально-технического характера (например, разработка и внедрение научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию правоприменительной деятельности таможенных органов, оформление всевозможных отчетов, ведение делопроизводства, выдача участникам внешнеэкономической деятельности бланков грузовых таможенных деклараций и др.). Неправовые формы деятельности, также как и правовые, тесно связаны с компетенцией таможенных органов и должны осуществляться в рамках действующего законодательства. Но, в отличие от первых, они непосредственно юридические последствия не влекут, поскольку напрямую не связаны с возникновением, изменением и прекращением конкретных таможенно-правовых отношений.

Правовые формы деятельности таможенных органов, в свою очередь, подразделяются:

а) в зависимости от содержания — на правотворческую и правоприменительную деятельность;

б) в зависимости от целей использования — на внутренние и внешние формы; и

в) в зависимости от способа их выражения — на словесные и конклюдентные.

Правотворческая (правоустановительная) деятельность таможенных органов (в основном — это прерогатива ГТК России) состоит в издании нормативно-правовых актов, с помощью которых устанавливаются новые юридические нормы (либо изменяются или отменяются старые), регулирующие различного рода отношения по поводу перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации. Этот вид деятельности таможенных органов обусловлен невозможностью регулирования таможенно-правовых отношений лишь нормами федеральных законов ввиду многообразия и значимости этих отношений.

Правоприменительная деятельность таможенных органов заключается в действиях по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую таможенно-правовую норму с целью принятия индивидуального акта. Причем в зависимости от содержания и свойств различных таможенно-правовых норм эту деятельность можно, в свою очередь, разделить на регулятивную и правоохранительную формы.

Регулятивная форма правоприменительной деятельности таможенных органов направлена на урегулирование таможенно-правовых отношений чисто управленческого характера (например, проведение таможенного оформления товаров и транспортных средств). А правоохранительная форма правоприменительной деятельности направлена на охрану урегулированных таможенно-правовыми нормами управленческих отношений (в частности, например, и в отношении порядка производства таможенного оформления) и включает в себя деятельность по разрешению юридических споров, возникающих в сфере таможенного дела, и применению мер государственного принуждения к лицам, нарушающим таможенное законодательство.

Внутренние правовые формы деятельности таможенных органов связаны с деятельностью внутриуправленческого характера: решением организационно-штатных вопросов в системе таможенных органов (например, создание или ликвидация таможен и таможенных постов), ведением делопроизводства, решением вопросов руководства структурными подразделениями внутри какого-либо таможенного органа и т. п. А правовые формы внешней деятельности таможенных органов связаны с обеспечением выполнения возложенных на таможенные органы задач и функций, составляющих содержание их управленческой деятельности.

Теперь о способах выражения форм деятельности таможенных органов — словесных и конклюдентных.

Словесные формы деятельности подразделяются на письменные и устные. Письменная форма является единственным способом правотворческой деятельности таможенных органов. Правоприменение же может осуществляться таможенными органами как письменно, так и устно, либо — конклюдентно. Письменная форма правоприменительной деятельности является наиболее приемлемой и применяется при решении вопросов, требующих обязательной фиксации правоприменения (например, составление акта таможенного досмотра или протокола о нарушении таможенных правил). Устная форма правоприменительной деятельности (устные приказы, распоряжения, команды) используются в таможенных органах для решения повседневных вопросов оперативного характера (например, устная команда на отправление транспортного средства после окончания проведения таможенного контроля).

Конклюдентная форма правоприменительной деятельности выражается при помощи сигналов, движений, знаков и других конклюдентных действий, выражающих решение субъекта правоприменения. Так, например, команда на отправление транспортного средства после окончания проведения таможенного контроля может быть подана устно, а может — путем включения разрешающего сигнала светофора в зоне таможенного контроля либо путем поднятия шлагбаума, что является типичными конклюдентными действиями.

Неправовые формы деятельности таможенных органов, как уже упоминалось, подразделяются на организационные и материально-технические действия. Организационные формы являются основными неправовыми формами деятельности и проявляются чаще всего в проведении совещаний, инструктировании сотрудников, проведении всевозможных анализов и оценок таможенно-правовой деятельности, разработке мер по ее совершенствованию и в других формах. Материально-технические формы носят вспомогательный характер и в то же время обеспечивают непосредственное осуществление всех остальных форм деятельности таможенных органов, как правотворческих, так и правоприменительных.

2.6.2. ПРАВОВЫЕ АКТЫ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА: ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ПРИЗНАКИ.

ВИДЫ ТАМОЖЕННЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ОСОБЕННОСТИ ИХ ЮРИДИЧЕСКИХ СВОЙСТВ

Объективированным выражением правовой формы деятельности субъектов исполнительной власти являются правовые акты управления. В полной мере это относится и к управлению в сфере таможенного дела. Поэтому под правовыми актами управления в сфере таможенного дела следует понимать объективированное выражение деятельности таможенных органов по реализации возложенных на них задач и функций государственного управления в сфере таможенного дела.

Издаваемым таможенными органами правовым актам свойственны все основные признаки, присущие правовым актам управления:

1) они представляют собой юридический вариант управленческого решения, обладают государственно-властным характером и обязательны для тех, кому они адресованы;

2) являются односторонним волеизъявлением полномочного субъекта и издаются строго в пределах закрепленной за ним компетенции;

3) носят подзаконный характер, т. е. могут издаваться полномочными субъектами в строгом соответствии с Конституцией РФ и ее законами в целях обеспечения их исполнения;

4) могут либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения таможенно-правовых отношений (это — таможенно-правовые нормы), либо служат юридическими фактами, непосредственно порождающими, изменяющими или прекращающими конкретные таможенно-правовые отношения;

5) в случае несоблюдения содержащихся в них юридических предписаний вызывают особые юридические последствия правоохранительного характера для виновных в этом лиц (как правило — административную или дисциплинарную ответственность).

Задачи и функции таможенных органов реализуются на практике в правовых актах управления различного характера и содержания. В этой связи имеется возможность классифицировать эти акты по ряду критериев.

Основной критерий классификации таможенных правовых актов — их юридические свойства. По юридическим свойствам эти акты подразделяются на нормативные, индивидуальные и акты смешанного характера.

Нормативными являются те акты таможенных органов, которые содержат в себе нормы таможенного права. Они принимаются с целью регулирования тех или иных видов таможенных отношений, рассчитаны на длительный срок действия и не персонифицированы, т. е. не имеют конкретного адресата.

Центром нормотворческой деятельности таможенных органов является ГТК России. В случаях, предусмотренных Таможенным кодексом и иными актами российского законодательства, ГТК России издает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по таможенному делу, обязательные для исполнения всеми таможенными и иными государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности и подчиненности, а также должностными лицами и гражданами. Указанные нормативные правовые акты подлежат обязательной государственной регистрации в органах Министерства юстиции РФ и в ряде случаев — официальному опубликованию. Порядок регистрации, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (в том числе — и ГТК России) установлен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» в редакции Указа Президента РФ от 16 мая 1997 г. Причем в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти должны издаваться в строго определенной форме — в виде приказов, постановлений, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативно-правовых актов в виде всевозможных указаний, писем и телеграмм категорически запрещается.

Индивидуальные таможенные правовые акты не содержат в себе норм таможенного права и в отличие от нормативных актов носят ярко выраженный правоприменительный, а зачастую — и персонифицированный характер. Причем обязательным условием для них является четкое соответствие нормативно-правовым актам. В противном случае такие акты не могут быть признаны действительными.

Индивидуальные акты являются наиболее распространенным видом таможенных правовых актов, так как в наибольшей степени отвечают исполнительно-распорядительному характеру деятельности таможенных органов и позволяют оперативно решать те или иные вопросы государственного управления в сфере таможенного дела. Так, с их помощью создаются, реорганизуются и ликвидируются территориальные таможенные органы, их структурные подразделения, назначаются на должность и освобождаются от должности те или иные сотрудники таможенных органов, доводятся до сведения правоприменителей порядок и условия применения тех или иных нормативных правовых актов, выделяются материальные средства и решается целый ряд иных не менее важных вопросов.

Встречаются в таможенной практике (и их не так мало) правовые акты смешанного характера, которые содержат в себе как нормы таможенного права, так и предписания, адресованные конкретным таможенным (а в ряде случаев и иным) органам и должностным лицам.

Помимо юридических свойств правовые акты управления в сфере таможенного дела можно также подразделять и по другим видовым критериям, например:

а) по сроку действия: на правовые акты с неопределенным сроком действия (бессрочные), срочные правовые акты (срок действия которых прямо указан в самих этих актах) и временные, т. е. срок действия которых прямо не определен, но явно непродолжителен и в названиях которых прямо указано, что они временные;

б) по территории действия: на правовые акты, действующие в масштабе всей таможенной территории России, и на акты, действующие лишь на ее определенной части (например, в пределах Калининградской особой экономической зоны и др.);

в) по способу их охраны от нарушений: на правовые акты, охраняемые мерами дисциплинарной ответственности (сюда относятся акты, адресованные нижестоящим таможенным органам и должностным лицам), и на акты, охраняемые мерами административной ответственности (сюда относятся нормативные правовые акты ГТК России, содержащие общеобязательные правила поведения в сфере таможенного дела);

г) по способу издания: на издаваемые только таможенными органами в пределах их компетенции и на совместные правовые акты таможенных органов и иных федеральных органов, издаваемые по вопросам, затрагивающим их совместную компетенцию (например, совместные акты ГТК с Центральным банком РФ по вопросам перемещения через таможенную границу страны валюты и валютных ценностей);

д) по наименованию издаваемых правовых актов и по ряду иных критериев.

Практический интерес представляет видовая классификация таможенных правовых актов по их наименованию.

В своей повседневной деятельности по регулированию таможенного дела в стране ГТК России издает большое количество разнообразных по своему названию, форме и содержанию правовых актов. Причем нормативный характер в соответствии с уже упоминавшимся Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 могут носить только издаваемые ГТК России приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения.

Из всех возможных к изданию нормативных правовых актов на практике ГТК России издает лишь приказы и распоряжения. Правовые акты с названиями типа «общие правила», «правила», «порядок», «положение», «инструкция» утверждаются приказами ГТК России и по существу являются лишь приложениями к этим приказам, хотя некоторые из них могли бы издаваться и самостоятельно.

Приказ — это наиболее распространенный вид нормативно-правового акта в сфере таможенного дела. С помощью приказов ГТК России осуществляет непосредственное регулирование разнообразных по своему характеру таможенных отношений.

Издаваемые в качестве приложений к приказам ГТК России всевозможные инструкции, правила и положения являются нормативными правовыми актами, посредством которых детализируются законы, и прежде всего — Таможенный кодекс РФ (например, утвержденная Приказом ГТК России от 20 июля 1998 г. Инструкция о порядке продления сроков производства по делу о нарушении таможенных правил), либо определяются правила выполнения тех или иных операций в таможенном деле, требующих единообразного применения (например, утвержденные Приказом ГТК России от 15 августа 1994 г. № 408 (в редакции Приказа ГТК России от 18 октября 1996 г. № 645) «Общие правила перемещения товаров физическими лицами через таможенную границу Российской Федерации).

Приказы ГТК России могут носить и ненормативный характер (например, приказы о назначении или об освобождении от должности и др.).

Распоряжение — достаточно широко распространенный вид нормативных актов ГТК России, регламентирующий особенности осуществления отдельных таможенных операций. Однако, распоряжения ГТК, также как и приказы могут носить и ненормативный характер. Так, например, Распоряжение ГТК России от 11 ноября 1997 г. № 01-14/ 1540 «О передаче информации о задержанных товарах и транспортных средствах» норм таможенного права не содержит, имеет конкретных адресатов и принято с целью усиления и совершенствования контроля вышестоящих таможенных органов и должностных лиц за правоприменительной деятельностью нижестоящих таможенных органов.

Помимо приказов и распоряжений ГТК России издает всевозможные указания, письма и телеграммы. В отличие от первых, эти правовые акты норм таможенного права никогда не содержат.

Указание — вид правовых актов ГТК России ненормативного характера, издаваемых им преимущественно по оперативным и информационно-методическим вопросам, а также в целях организации исполнения своих нормативных приказов и иных актов российского законодательства. Например, Указание ГТК России от 4 июня 1997 г. № 01-14/712 издано в целях организации рядом таможенных органов проведения оперативной проверки функционирования находящихся в зоне их деятельности магазинов беспошлинной торговли на соответствие требованиям Положения о магазине беспошлинной торговли, утвержденного Приказом ГТК России от 9.06.94г. № 256.

Письма — обобщенное название издаваемых ГТК России правовых актов информационного или разъяснительного характера. Как и указания, они не нормативны. В них доводится до сведения правоприменителей та или иная правовая информация, либо даются разъяснения о порядке применения той или иной нормы права, либо разъяснения о порядке совершения тех или иных действий в таможенно-правовой сфере.

Помимо указанных выше ненормативных правовых актов, в повседневной деятельности ГТК России применяются также телеграммы (либо телетайпограммы, телефонограммы — в зависимости от способа передачи информации). Эти документы используются для доведения до сведения правоприменителей информации в тех случаях, когда такая информация требует документального оформления. Например, Телеграммой ГТК России от 1 октября 1997 г. № ТФ-2931 было доведено до сведения таможенных органов об отзыве Центробанком РФ у ряда коммерческих банков лицензий на совершение ими банковских операций.

2.6.3. ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КАК

ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ КОМПЕТЕНЦИИ ТАМОЖЕННЫХ

ОРГАНОВ И ЕЕ ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ

Основными функциями таможенных органов любого государства являются:

1) пополнение доходной части государственного бюджета за счет взимания таможенных платежей (фискальная функция) и

2) борьба с правонарушениями и преступлениями в сфере внешнеэкономической деятельности (правоохранительная функция).

И Россия в этом плане не исключение.

Современный этап развития экономики России характеризуется расширением криминального предпринимательства, в том числе и во внешнеторговой сфере. Наибольший экономический ущерб государству наносят такие противоправные действия участников внешнеэкономической деятельности, как:

• недекларирование перемещаемых через таможенную границу товаров;

• оформление в соответствии с требованиями норм таможенного законодательства только части перемещаемых через таможенную границу товаров, то есть недостоверное декларирование товара либо оформление только его первой партии, а осуществление дальнейших внешнеторговых поставок по уже оформленным документам;

• оформление товаров не под своим наименованием, а в качестве товаров, подлежащих обложению таможенными платежами по более низким ставкам;

• занижение таможенной стоимости товаров путем предъявления либо заведомо подложных документов, либо только части требуемых документов.

В силу этого доходная часть государственного недополучает около 40 % таможенных платежей, которые могла и должна была бы получать. Эти и ряд иных весьма важных причин выдвигают на первый план не только и не столько регулятивные и экономические функции таможенно-правового регулирования, сколько ее правоохранительную составляющую.

Прежде чем перейти к изложению сущности правоохранительной деятельности таможенных органов, рассмотрим вопрос: что же вообще следует понимать под правоохранительной деятельностью?

В юридической литературе под правоохранительной деятельностью принято считать такую государственную деятельность, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка. Причем, ее можно рассматривать в широком и в узком смысле слова.

Правоохранительная деятельность в широком смысле — это деятельность государственных органов по защите норм права от нарушений. Так или иначе этим занимается большой круг государственных органов в пределах своей компетенции. Например, органы гостехнадзора, органы рыбоохраны, органы, осуществляющие государственный санитарный надзор и пр. А правоохранительная деятельность в узком смысле слова — это деятельность специализированных государственных органов (правоохранительных органов) по правовой охране общественных отношений в различных сферах государственного управления. К ним относятся, например, органы Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Департамента налоговой полиции РФ и др.

Правоохранительными следует именовать органы, которые всей своей деятельностью на основе закона и в соответствующих формах на демократических принципах призваны обеспечивать законность и правопорядок, защиту прав и интересов граждан, трудовых коллективов, общества и государства, предупреждать, пресекать правонарушения и применять государственное принуждение или воздействие к лицам, нарушившим законность и правопорядок.

Анализ законов и подзаконных актов, регламентирующих деятельность наиболее типичных правоохранительных органов (милиции, прокуратуры, органов федеральной службы безопасности и др.) позволяет сделать вывод о том, что мы относим эти органы к числу правоохранительных скорее по логике, по совокупности всех выполняемых ими функций, а не потому, что так записано в нормативно-правовом акте, определяющим их компетенцию.

К числу правоохранительных относятся и таможенные органы Российской Федерации. Правоохранительный статус таможенных органов прямо закреплен законом (ст. 8 ТК РФ). В этом, т. е. в том, что их правоохранительный статус прямо закреплен в законе, отличительная особенность таможенных органов — как органов правоохранительных, поскольку далеко не весь перечень отнесенных к компетенции таможенных органов функций носят явно правоохранительный характер.

Таким образом, под «правоохранительной деятельностью таможенных органов» следует понимать такую их деятельность, которую они, являясь частью единой системы правоохранительных органов Российской Федерации, на основе закона и в соответствующих формах осуществляют с целью охраны общественных отношений в сфере таможенного дела.

Как уже отмечалось, эффективность любой таможенной службы оценивается во всем мире по двум критериям: как служба справляется с реализацией фискальных функций и как эффективно она реализует свои правоохранительные функции. В тех или иных странах (в зависимости от уровня их экономического состояния) приоритеты в таможенной политике отводятся или фискальным, или правоохранительным функциям. В нашей стране в настоящее время ситуация такова, что от правоохранительной деятельности таможенных органов ждут пополнения федерального бюджета, т. е., иными словами, правоохранительная деятельность таможенных органов России имеет некий фискальный оттенок. В этом еще одна особенность деятельности таможенных органов как органов правоохранительных.

Для уяснения сущности правоохранительной деятельности таможенных органов представляется целесообразным проанализировать их правоохранительные функции, а также, с целью выявления взаимосвязи между управляющими и управляемыми звеньями системы таможенных органов, определить: какие функции и в каком объеме выполняются на местном уровне (т. е. на уровне таможен и таможенных постов), какие — на уровне региональных таможенных управлений, а какие — только на уровне ГТК России. При этом следует отметить, что рассматривать отдельные функции таможенных органов как самостоятельные направления их деятельности можно только с учетом тесной взаимосвязи всех функций между собой. Например, реализация мер по осуществлению таможенного контроля является средством предупреждения и выявления нарушений таможенных правил; ведение специальной таможенной статистики позволяет проанализировать тенденции роста тех или иных видов преступлений и правонарушений в сфере таможенного дела в зависимости от изменения ставок таможенных пошлин и т. д.

Многообразие возложенных на таможенные органы функций отражает и многообразие направлений их правоохранительной деятельности. Важнейшим из них является деятельность по борьбе с преступлениями и административными правонарушениями в сфере таможенного дела, которые, в свою очередь, подразделяются на нарушения таможенных правил и на административные правонарушения, посягающие на нормальную деятельность таможенных органов.

Деятельность таможенных органов по борьбе с преступлениями и административными правонарушениями в сфере таможенного дела — это комплекс согласованных правовых, организационно-управленческих, социально-психологических, материально-технических, оперативно-розыскных и кадровых мер. Она связана с выявлением преступлений и административных правонарушений в сфере таможенного дела, их пресечением, проведением расследования (по делам об административных правонарушениях в сфере таможенного дела) либо проведением дознания (по делам о преступлениях в сфере таможенного дела), а также с применением к виновным лицам мер административной ответственности (по делам о нарушениях таможенных правил). Причем деятельность эта должна осуществляться на основе принципов законности, гласности, равенства всех перед законом, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, уважения их национальности, религиозных и других традиций и обычаев.

Действующим законодательством (ст. 222 ТК РФ, ст. 117 УПК РСФСР) таможенные органы отнесены к числу органов дознания. В их компетенцию входит производство дознания по делам о контрабанде (ст. 188 УК РФ) и иным преступлениям в сфере таможенного дела — преступлениями, предусмотренными статьями 189, 190, 193 и 194 УК РФ.

Дознание в таможенных органах является важным инструментом правовой защиты экономических интересов России и защиты ее экономической безопасности. Дознание должно вестись оперативно и в строгом соответствии с уголовно-процессуальным кодексом, действующим во время проведения дознания. Всякое отступление от требований уголовно-процессуального кодекса рассматривается как нарушение законности и влечет за собой негативные правовые последствия.

За таможенными органами закреплено также присущее только правоохранительным органам специфическое право осуществления оперативно-розыскной деятельности. Такая деятельность может осуществляться таможенными органами только в пределах их полномочий, установленных Таможенным кодексом РФ и другими законодательными актами Российской Федерации о таможенном деле. Глава 36 ТК РФ определяет цели и область применения таможенными органами методов оперативно-розыскной деятельности, а также механизм ее правового регулирования в соответствии с Федеральным законом РФ «Об оперативно-розыскной деятельности». Общая характеристика, правовая база, виды, задачи и условия ведения оперативно-розыскной деятельности таможенными органами будут рассмотрены в соответствующей главе настоящего учебного пособия.

В самостоятельную правоохранительную функцию таможенных органов выделена функция контроля за соблюдением должностными лицами таможенных органов законности при производстве дознания по уголовным делам и при производстве по делам о нарушении таможенных правил и их рассмотрении. Вышестоящие таможенные органы обязаны осуществлять контроль за ходом дознания и производства по делам о нарушении таможенных правил в целях:

• проверки правильности квалификации правонарушений;

• соблюдения сроков производства;

• соблюдения прав и законных интересов лиц, привлекаемых к ответственности;

• соблюдения иных процессуальных требований;

• установления полноты, всесторонности и объективности производства дознания по уголовным делам и производства по делам о нарушении таможенных правил.

Немаловажным направлением правоохранительной деятельности таможенных органов России является также и деятельность службы таможенной охраны, которая путем осуществления комплекса необходимых мер призвана обеспечить:

• охрану таможенной границы Российской Федерации, административных зданий, учреждений, организаций и предприятий, подчиненных ГТК России, и других объектов таможенной инфраструктуры;

• соблюдение режима зоны таможенного контроля; охрану объектов ГТК России;

• таможенное сопровождение грузов и транспортных средств и таможенный надзор;

• защиту должностных лиц таможенных органов и членов их семей от противоправных посягательств.

Деятельность службы таможенной охраны осуществляется на основе положения о ней, утвержденного Приказом ГТК России от 27 сентября 1993 г. № 365.

И, наконец, еще одним важным направлением правоохранительной деятельности таможенных органов занимает деятельность по обеспечению собственной безопасности.

Никогда прежде условия, в которых таможенным органам надлежит выполнять возложенные на них функции, не были столь сложны, противоречивы, а порой, и по-настоящему опасны, как в настоящее время. Причин этому много: политическая нестабильность в обществе, обострение социальных проблем, беспрецедентный рост организованной преступности и пр.

Осуществляя деятельность по защите экономических интересов и экономической безопасности страны, таможенные органы сегодня в большинстве случаев имеют дело уже не со случайными контрабандистами, а со структурами, занимающимися противоправной деятельностью в сфере таможенного дела в рамках хорошо организованного преступного бизнеса. Причем, к сожалению, перестали быть единичными случаи вовлечения в эту противоправную деятельность и отдельных сотрудников таможенной службы. Более того, в отдельных звеньях таможенной системы были случаи формирования целых преступных групп, действовавших иногда под покровительством руководителей таможен или их структурных подразделений.

В этой связи в системе таможенной службы на базе действовавшей ранее службы профилактики правонарушений среди личного состава и была создана специальная служба — служба собственной безопасности, занимающаяся не только и не столько профилактикой как ранее, а непосредственно борьбой с коррупцией в таможенной системе и наделенной правом ведения оперативно-розыскной деятельности по делам о служебных правонарушениях.

В соответствии с Таможенным кодексом РФ и Положением об отделе собственной безопасности, утвержденном Приказом ГТК России от 15 марта 1994 г. № 99, задачами службы собственной безопасности являются:

• предупреждение, выявление и пресечение фактов коррупции, других должностных преступлений и проступков в таможенных органах;

• проведение служебных расследований по фактам должностных преступлений и проступков, совершенных должностными лицами таможенных органов;

• анализ, оценка и прогнозирование оперативной и криминогенной обстановки в таможенных органах и выработка мер по предотвращению правонарушений;

• организация взаимодействия с другими правоохранительными органами России по вопросам предупреждения правонарушений со стороны должностных лиц таможенных органов;

• предупреждение покушений на таможенные объекты, имущество, материальные и финансовые средства, покушений на жизнь сотрудников таможенных органов, членов их семей и их имущества.

Собственная безопасность системы таможенной службы обеспечивается не только силами и средствами службы собственной безопасности. Решать поставленные перед ней задачи эта служба должна в тесном взаимодействиями со всеми структурными подразделениями таможенных органов. Координирующую роль при этом выполняет кадровая служба таможенных органов, в структуре которой действуют специализированные подразделения — инспекции по личному составу.

Таким образом, обеспечение собственной безопасности можно определить как сферу правоохранительной деятельности таможенных органов России, включающую комплекс мер, направленных на борьбу с коррупцией и другими должностными преступлениями в таможенных органах в интересах более качественного выполнения стоящих перед ними задач.

2.6.1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ФОРМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ, ИХ КРАТКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

Понятие компетенции таможенных органов и их должностных лиц неразрывно связано с вопросом: как, в каких формах осуществляется ее практическая реализация?

В общенаучном толковании форма есть способ существования содержания, неотделимый от него и служащий его внешним выражением. Применительно к деятельности таможенных органов форма является способом выражения юридического содержания этой деятельности.

Содержание деятельности таможенных органов составляют выполнение ими функции по осуществлению задач таможенного дела в стране. Способов реализации этих функций много, поэтому форму деятельности нужно характеризовать, прежде всего, как часть, точнее сказать — одну из частей, на которые можно разделить деятельность таможенных органов по реализации возложенных на них функций. Причем эта часть деятельности, во-первых, каким-нибудь образом должна быть объективно выражена (например, в совершении определенного рода действий или в виде принятия соответствующего правового акта), а во-вторых, она должна отличаться от других форм аналогичной деятельности.

Например, таможенный досмотр товаров и транспортных средств является частью деятельности таможенных органов по реализации возложенной на них функции осуществления и совершенствования таможенного контроля и таможенного оформления, предусмотренной п. 10 ст. 10 ТК РФ. Эта часть деятельности выражается в совершении должностными лицами таможенных органов определенного рода действий и принятие в результате их проведения соответствующего правового акта (акта таможенного досмотра) и отличается от других форм таможенного контроля: проверки документов и сведений, необходимых для таможенных целей; проверки системы учета и отчетности и др. Таким образом, таможенный досмотр можно охарактеризовать как одну из форм деятельности таможенных органов по осуществлению ими функции таможенного контроля и таможенного оформления товаров и транспортных средств.

С учетом вышеизложенного форму деятельности таможенных органов можно охарактеризовать как объективно выраженную отличную от других часть деятельности таможенных органов по рациональному и эффективному выполнению возложенных на них задач и функций.

Деятельность таможенных органов сложна, многообразна и осуществляется в различных формах, регламентированных как Таможенным кодексом РФ, так и иными актами таможенного законодательства. Многообразие форм деятельности таможенных органов обусловлено многообразием стоящих перед ними задач и возложенных на них функций. Выбор соответствующей формы производится таможенным органом самостоятельно с учетом условий каждой конкретной жизненной ситуации. При этом для реализации возложенных на них функций таможенные органы вправе использовать только те формы, которые предусмотрены соответствующими таможенно-правовыми нормами. Несоблюдение должностными лицами таможенных органов обязательной формы реализации их компетенции влечет за собой недействительность или оспоримость их действий.

Вид конкретной формы исполнительно-распорядительной деятельности таможенных органов зависит от характера действий их должностных лиц по реализации возложенных на таможенные органы функции. В этой связи по конечному результату, а точнее — по правовым последствиям формы деятельности таможенных органов следует разделять на правовые и неправовые.

Правовыми формами деятельности таможенных органов являются их действия (действия их должностных лиц), влекущие определенные правовые последствия и довольно полно юридически регламентированные (например, выдача или отзыв лицензии на занятие определенного рода деятельностью в сфере таможенного дела и т. п.). Посредством правовых форм происходит непосредственная реализация задач и функций управления в сфере таможенного дела на основе и во исполнение требований таможенного законодательства.

Неправовыми формами деятельности таможенных органов являются их действия организационного и материально-технического характера (например, разработка и внедрение научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию правоприменительной деятельности таможенных органов, оформление всевозможных отчетов, ведение делопроизводства, выдача участникам внешнеэкономической деятельности бланков грузовых таможенных деклараций и др.). Неправовые формы деятельности, также как и правовые, тесно связаны с компетенцией таможенных органов и должны осуществляться в рамках действующего законодательства. Но, в отличие от первых, они непосредственно юридические последствия не влекут, поскольку напрямую не связаны с возникновением, изменением и прекращением конкретных таможенно-правовых отношений.

Правовые формы деятельности таможенных органов, в свою очередь, подразделяются:

а) в зависимости от содержания — на правотворческую и правоприменительную деятельность;

б) в зависимости от целей использования — на внутренние и внешние формы; и

в) в зависимости от способа их выражения — на словесные и конклюдентные.

Правотворческая (правоустановительная) деятельность таможенных органов (в основном — это прерогатива ГТК России) состоит в издании нормативно-правовых актов, с помощью которых устанавливаются новые юридические нормы (либо изменяются или отменяются старые), регулирующие различного рода отношения по поводу перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации. Этот вид деятельности таможенных органов обусловлен невозможностью регулирования таможенно-правовых отношений лишь нормами федеральных законов ввиду многообразия и значимости этих отношений.

Правоприменительная деятельность таможенных органов заключается в действиях по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую таможенно-правовую норму с целью принятия индивидуального акта. Причем в зависимости от содержания и свойств различных таможенно-правовых норм эту деятельность можно, в свою очередь, разделить на регулятивную и правоохранительную формы.

Регулятивная форма правоприменительной деятельности таможенных органов направлена на урегулирование таможенно-правовых отношений чисто управленческого характера (например, проведение таможенного оформления товаров и транспортных средств). А правоохранительная форма правоприменительной деятельности направлена на охрану урегулированных таможенно-правовыми нормами управленческих отношений (в частности, например, и в отношении порядка производства таможенного оформления) и включает в себя деятельность по разрешению юридических споров, возникающих в сфере таможенного дела, и применению мер государственного принуждения к лицам, нарушающим таможенное законодательство.

Внутренние правовые формы деятельности таможенных органов связаны с деятельностью внутриуправленческого характера: решением организационно-штатных вопросов в системе таможенных органов (например, создание или ликвидация таможен и таможенных постов), ведением делопроизводства, решением вопросов руководства структурными подразделениями внутри какого-либо таможенного органа и т. п. А правовые формы внешней деятельности таможенных органов связаны с обеспечением выполнения возложенных на таможенные органы задач и функций, составляющих содержание их управленческой деятельности.

Теперь о способах выражения форм деятельности таможенных органов — словесных и конклюдентных.

Словесные формы деятельности подразделяются на письменные и устные. Письменная форма является единственным способом правотворческой деятельности таможенных органов. Правоприменение же может осуществляться таможенными органами как письменно, так и устно, либо — конклюдентно. Письменная форма правоприменительной деятельности является наиболее приемлемой и применяется при решении вопросов, требующих обязательной фиксации правоприменения (например, составление акта таможенного досмотра или протокола о нарушении таможенных правил). Устная форма правоприменительной деятельности (устные приказы, распоряжения, команды) используются в таможенных органах для решения повседневных вопросов оперативного характера (например, устная команда на отправление транспортного средства после окончания проведения таможенного контроля).

Конклюдентная форма правоприменительной деятельности выражается при помощи сигналов, движений, знаков и других конклюдентных действий, выражающих решение субъекта правоприменения. Так, например, команда на отправление транспортного средства после окончания проведения таможенного контроля может быть подана устно, а может — путем включения разрешающего сигнала светофора в зоне таможенного контроля либо путем поднятия шлагбаума, что является типичными конклюдентными действиями.

Неправовые формы деятельности таможенных органов, как уже упоминалось, подразделяются на организационные и материально-технические действия. Организационные формы являются основными неправовыми формами деятельности и проявляются чаще всего в проведении совещаний, инструктировании сотрудников, проведении всевозможных анализов и оценок таможенно-правовой деятельности, разработке мер по ее совершенствованию и в других формах. Материально-технические формы носят вспомогательный характер и в то же время обеспечивают непосредственное осуществление всех остальных форм деятельности таможенных органов, как правотворческих, так и правоприменительных.

2.6.2. ПРАВОВЫЕ АКТЫ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА: ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ПРИЗНАКИ.

ВИДЫ ТАМОЖЕННЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ОСОБЕННОСТИ ИХ ЮРИДИЧЕСКИХ СВОЙСТВ

Объективированным выражением правовой формы деятельности субъектов исполнительной власти являются правовые акты управления. В полной мере это относится и к управлению в сфере таможенного дела. Поэтому под правовыми актами управления в сфере таможенного дела следует понимать объективированное выражение деятельности таможенных органов по реализации возложенных на них задач и функций государственного управления в сфере таможенного дела.

Издаваемым таможенными органами правовым актам свойственны все основные признаки, присущие правовым актам управления:

1) они представляют собой юридический вариант управленческого решения, обладают государственно-властным характером и обязательны для тех, кому они адресованы;

2) являются односторонним волеизъявлением полномочного субъекта и издаются строго в пределах закрепленной за ним компетенции;

3) носят подзаконный характер, т. е. могут издаваться полномочными субъектами в строгом соответствии с Конституцией РФ и ее законами в целях обеспечения их исполнения;

4) могут либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения таможенно-правовых отношений (это — таможенно-правовые нормы), либо служат юридическими фактами, непосредственно порождающими, изменяющими или прекращающими конкретные таможенно-правовые отношения;

5) в случае несоблюдения содержащихся в них юридических предписаний вызывают особые юридические последствия правоохранительного характера для виновных в этом лиц (как правило — административную или дисциплинарную ответственность).

Задачи и функции таможенных органов реализуются на практике в правовых актах управления различного характера и содержания. В этой связи имеется возможность классифицировать эти акты по ряду критериев.

Основной критерий классификации таможенных правовых актов — их юридические свойства. По юридическим свойствам эти акты подразделяются на нормативные, индивидуальные и акты смешанного характера.

Нормативными являются те акты таможенных органов, которые содержат в себе нормы таможенного права. Они принимаются с целью регулирования тех или иных видов таможенных отношений, рассчитаны на длительный срок действия и не персонифицированы, т. е. не имеют конкретного адресата.

Центром нормотворческой деятельности таможенных органов является ГТК России. В случаях, предусмотренных Таможенным кодексом и иными актами российского законодательства, ГТК России издает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по таможенному делу, обязательные для исполнения всеми таможенными и иными государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности и подчиненности, а также должностными лицами и гражданами. Указанные нормативные правовые акты подлежат обязательной государственной регистрации в органах Министерства юстиции РФ и в ряде случаев — официальному опубликованию. Порядок регистрации, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (в том числе — и ГТК России) установлен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» в редакции Указа Президента РФ от 16 мая 1997 г. Причем в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти должны издаваться в строго определенной форме — в виде приказов, постановлений, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативно-правовых актов в виде всевозможных указаний, писем и телеграмм категорически запрещается.

Индивидуальные таможенные правовые акты не содержат в себе норм таможенного права и в отличие от нормативных актов носят ярко выраженный правоприменительный, а зачастую — и персонифицированный характер. Причем обязательным условием для них является четкое соответствие нормативно-правовым актам. В противном случае такие акты не могут быть признаны действительными.

Индивидуальные акты являются наиболее распространенным видом таможенных правовых актов, так как в наибольшей степени отвечают исполнительно-распорядительному характеру деятельности таможенных органов и позволяют оперативно решать те или иные вопросы государственного управления в сфере таможенного дела. Так, с их помощью создаются, реорганизуются и ликвидируются территориальные таможенные органы, их структурные подразделения, назначаются на должность и освобождаются от должности те или иные сотрудники таможенных органов, доводятся до сведения правоприменителей порядок и условия применения тех или иных нормативных правовых актов, выделяются материальные средства и решается целый ряд иных не менее важных вопросов.

Встречаются в таможенной практике (и их не так мало) правовые акты смешанного характера, которые содержат в себе как нормы таможенного права, так и предписания, адресованные конкретным таможенным (а в ряде случаев и иным) органам и должностным лицам.

Помимо юридических свойств правовые акты управления в сфере таможенного дела можно также подразделять и по другим видовым критериям, например:

а) по сроку действия: на правовые акты с неопределенным сроком действия (бессрочные), срочные правовые акты (срок действия которых прямо указан в самих этих актах) и временные, т. е. срок действия которых прямо не определен, но явно непродолжителен и в названиях которых прямо указано, что они временные;

б) по территории действия: на правовые акты, действующие в масштабе всей таможенной территории России, и на акты, действующие лишь на ее определенной части (например, в пределах Калининградской особой экономической зоны и др.);

в) по способу их охраны от нарушений: на правовые акты, охраняемые мерами дисциплинарной ответственности (сюда относятся акты, адресованные нижестоящим таможенным органам и должностным лицам), и на акты, охраняемые мерами административной ответственности (сюда относятся нормативные правовые акты ГТК России, содержащие общеобязательные правила поведения в сфере таможенного дела);

г) по способу издания: на издаваемые только таможенными органами в пределах их компетенции и на совместные правовые акты таможенных органов и иных федеральных органов, издаваемые по вопросам, затрагивающим их совместную компетенцию (например, совместные акты ГТК с Центральным банком РФ по вопросам перемещения через таможенную границу страны валюты и валютных ценностей);

д) по наименованию издаваемых правовых актов и по ряду иных критериев.

Практический интерес представляет видовая классификация таможенных правовых актов по их наименованию.

В своей повседневной деятельности по регулированию таможенного дела в стране ГТК России издает большое количество разнообразных по своему названию, форме и содержанию правовых актов. Причем нормативный характер в соответствии с уже упоминавшимся Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 могут носить только издаваемые ГТК России приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения.

Из всех возможных к изданию нормативных правовых актов на практике ГТК России издает лишь приказы и распоряжения. Правовые акты с названиями типа «общие правила», «правила», «порядок», «положение», «инструкция» утверждаются приказами ГТК России и по существу являются лишь приложениями к этим приказам, хотя некоторые из них могли бы издаваться и самостоятельно.

Приказ — это наиболее распространенный вид нормативно-правового акта в сфере таможенного дела. С помощью приказов ГТК России осуществляет непосредственное регулирование разнообразных по своему характеру таможенных отношений.

Издаваемые в качестве приложений к приказам ГТК России всевозможные инструкции, правила и положения являются нормативными правовыми актами, посредством которых детализируются законы, и прежде всего — Таможенный кодекс РФ (например, утвержденная Приказом ГТК России от 20 июля 1998 г. Инструкция о порядке продления сроков производства по делу о нарушении таможенных правил), либо определяются правила выполнения тех или иных операций в таможенном деле, требующих единообразного применения (например, утвержденные Приказом ГТК России от 15 августа 1994 г. № 408 (в редакции Приказа ГТК России от 18 октября 1996 г. № 645) «Общие правила перемещения товаров физическими лицами через таможенную границу Российской Федерации).

Приказы ГТК России могут носить и ненормативный характер (например, приказы о назначении или об освобождении от должности и др.).

Распоряжение — достаточно широко распространенный вид нормативных актов ГТК России, регламентирующий особенности осуществления отдельных таможенных операций. Однако, распоряжения ГТК, также как и приказы могут носить и ненормативный характер. Так, например, Распоряжение ГТК России от 11 ноября 1997 г. № 01-14/ 1540 «О передаче информации о задержанных товарах и транспортных средствах» норм таможенного права не содержит, имеет конкретных адресатов и принято с целью усиления и совершенствования контроля вышестоящих таможенных органов и должностных лиц за правоприменительной деятельностью нижестоящих таможенных органов.

Помимо приказов и распоряжений ГТК России издает всевозможные указания, письма и телеграммы. В отличие от первых, эти правовые акты норм таможенного права никогда не содержат.

Указание — вид правовых актов ГТК России ненормативного характера, издаваемых им преимущественно по оперативным и информационно-методическим вопросам, а также в целях организации исполнения своих нормативных приказов и иных актов российского законодательства. Например, Указание ГТК России от 4 июня 1997 г. № 01-14/712 издано в целях организации рядом таможенных органов проведения оперативной проверки функционирования находящихся в зоне их деятельности магазинов беспошлинной торговли на соответствие требованиям Положения о магазине беспошлинной торговли, утвержденного Приказом ГТК России от 9.06.94г. № 256.

Письма — обобщенное название издаваемых ГТК России правовых актов информационного или разъяснительного характера. Как и указания, они не нормативны. В них доводится до сведения правоприменителей та или иная правовая информация, либо даются разъяснения о порядке применения той или иной нормы права, либо разъяснения о порядке совершения тех или иных действий в таможенно-правовой сфере.

Помимо указанных выше ненормативных правовых актов, в повседневной деятельности ГТК России применяются также телеграммы (либо телетайпограммы, телефонограммы — в зависимости от способа передачи информации). Эти документы используются для доведения до сведения правоприменителей информации в тех случаях, когда такая информация требует документального оформления. Например, Телеграммой ГТК России от 1 октября 1997 г. № ТФ-2931 было доведено до сведения таможенных органов об отзыве Центробанком РФ у ряда коммерческих банков лицензий на совершение ими банковских операций.

2.6.3. ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КАК

ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ КОМПЕТЕНЦИИ ТАМОЖЕННЫХ

ОРГАНОВ И ЕЕ ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ

Основными функциями таможенных органов любого государства являются:

1) пополнение доходной части государственного бюджета за счет взимания таможенных платежей (фискальная функция) и

2) борьба с правонарушениями и преступлениями в сфере внешнеэкономической деятельности (правоохранительная функция).

И Россия в этом плане не исключение.

Современный этап развития экономики России характеризуется расширением криминального предпринимательства, в том числе и во внешнеторговой сфере. Наибольший экономический ущерб государству наносят такие противоправные действия участников внешнеэкономической деятельности, как:

• недекларирование перемещаемых через таможенную границу товаров;

• оформление в соответствии с требованиями норм таможенного законодательства только части перемещаемых через таможенную границу товаров, то есть недостоверное декларирование товара либо оформление только его первой партии, а осуществление дальнейших внешнеторговых поставок по уже оформленным документам;

• оформление товаров не под своим наименованием, а в качестве товаров, подлежащих обложению таможенными платежами по более низким ставкам;

• занижение таможенной стоимости товаров путем предъявления либо заведомо подложных документов, либо только части требуемых документов.

В силу этого доходная часть государственного недополучает около 40 % таможенных платежей, которые могла и должна была бы получать. Эти и ряд иных весьма важных причин выдвигают на первый план не только и не столько регулятивные и экономические функции таможенно-правового регулирования, сколько ее правоохранительную составляющую.

Прежде чем перейти к изложению сущности правоохранительной деятельности таможенных органов, рассмотрим вопрос: что же вообще следует понимать под правоохранительной деятельностью?

В юридической литературе под правоохранительной деятельностью принято считать такую государственную деятельность, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка. Причем, ее можно рассматривать в широком и в узком смысле слова.

Правоохранительная деятельность в широком смысле — это деятельность государственных органов по защите норм права от нарушений. Так или иначе этим занимается большой круг государственных органов в пределах своей компетенции. Например, органы гостехнадзора, органы рыбоохраны, органы, осуществляющие государственный санитарный надзор и пр. А правоохранительная деятельность в узком смысле слова — это деятельность специализированных государственных органов (правоохранительных органов) по правовой охране общественных отношений в различных сферах государственного управления. К ним относятся, например, органы Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Департамента налоговой полиции РФ и др.

Правоохранительными следует именовать органы, которые всей своей деятельностью на основе закона и в соответствующих формах на демократических принципах призваны обеспечивать законность и правопорядок, защиту прав и интересов граждан, трудовых коллективов, общества и государства, предупреждать, пресекать правонарушения и применять государственное принуждение или воздействие к лицам, нарушившим законность и правопорядок.

Анализ законов и подзаконных актов, регламентирующих деятельность наиболее типичных правоохранительных органов (милиции, прокуратуры, органов федеральной службы безопасности и др.) позволяет сделать вывод о том, что мы относим эти органы к числу правоохранительных скорее по логике, по совокупности всех выполняемых ими функций, а не потому, что так записано в нормативно-правовом акте, определяющим их компетенцию.

К числу правоохранительных относятся и таможенные органы Российской Федерации. Правоохранительный статус таможенных органов прямо закреплен законом (ст. 8 ТК РФ). В этом, т. е. в том, что их правоохранительный статус прямо закреплен в законе, отличительная особенность таможенных органов — как органов правоохранительных, поскольку далеко не весь перечень отнесенных к компетенции таможенных органов функций носят явно правоохранительный характер.

Таким образом, под «правоохранительной деятельностью таможенных органов» следует понимать такую их деятельность, которую они, являясь частью единой системы правоохранительных органов Российской Федерации, на основе закона и в соответствующих формах осуществляют с целью охраны общественных отношений в сфере таможенного дела.

Как уже отмечалось, эффективность любой таможенной службы оценивается во всем мире по двум критериям: как служба справляется с реализацией фискальных функций и как эффективно она реализует свои правоохранительные функции. В тех или иных странах (в зависимости от уровня их экономического состояния) приоритеты в таможенной политике отводятся или фискальным, или правоохранительным функциям. В нашей стране в настоящее время ситуация такова, что от правоохранительной деятельности таможенных органов ждут пополнения федерального бюджета, т. е., иными словами, правоохранительная деятельность таможенных органов России имеет некий фискальный оттенок. В этом еще одна особенность деятельности таможенных органов как органов правоохранительных.

Для уяснения сущности правоохранительной деятельности таможенных органов представляется целесообразным проанализировать их правоохранительные функции, а также, с целью выявления взаимосвязи между управляющими и управляемыми звеньями системы таможенных органов, определить: какие функции и в каком объеме выполняются на местном уровне (т. е. на уровне таможен и таможенных постов), какие — на уровне региональных таможенных управлений, а какие — только на уровне ГТК России. При этом следует отметить, что рассматривать отдельные функции таможенных органов как самостоятельные направления их деятельности можно только с учетом тесной взаимосвязи всех функций между собой. Например, реализация мер по осуществлению таможенного контроля является средством предупреждения и выявления нарушений таможенных правил; ведение специальной таможенной статистики позволяет проанализировать тенденции роста тех или иных видов преступлений и правонарушений в сфере таможенного дела в зависимости от изменения ставок таможенных пошлин и т. д.

Многообразие возложенных на таможенные органы функций отражает и многообразие направлений их правоохранительной деятельности. Важнейшим из них является деятельность по борьбе с преступлениями и административными правонарушениями в сфере таможенного дела, которые, в свою очередь, подразделяются на нарушения таможенных правил и на административные правонарушения, посягающие на нормальную деятельность таможенных органов.

Деятельность таможенных органов по борьбе с преступлениями и административными правонарушениями в сфере таможенного дела — это комплекс согласованных правовых, организационно-управленческих, социально-психологических, материально-технических, оперативно-розыскных и кадровых мер. Она связана с выявлением преступлений и административных правонарушений в сфере таможенного дела, их пресечением, проведением расследования (по делам об административных правонарушениях в сфере таможенного дела) либо проведением дознания (по делам о преступлениях в сфере таможенного дела), а также с применением к виновным лицам мер административной ответственности (по делам о нарушениях таможенных правил). Причем деятельность эта должна осуществляться на основе принципов законности, гласности, равенства всех перед законом, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, уважения их национальности, религиозных и других традиций и обычаев.

Действующим законодательством (ст. 222 ТК РФ, ст. 117 УПК РСФСР) таможенные органы отнесены к числу органов дознания. В их компетенцию входит производство дознания по делам о контрабанде (ст. 188 УК РФ) и иным преступлениям в сфере таможенного дела — преступлениями, предусмотренными статьями 189, 190, 193 и 194 УК РФ.

Дознание в таможенных органах является важным инструментом правовой защиты экономических интересов России и защиты ее экономической безопасности. Дознание должно вестись оперативно и в строгом соответствии с уголовно-процессуальным кодексом, действующим во время проведения дознания. Всякое отступление от требований уголовно-процессуального кодекса рассматривается как нарушение законности и влечет за собой негативные правовые последствия.

За таможенными органами закреплено также присущее только правоохранительным органам специфическое право осуществления оперативно-розыскной деятельности. Такая деятельность может осуществляться таможенными органами только в пределах их полномочий, установленных Таможенным кодексом РФ и другими законодательными актами Российской Федерации о таможенном деле. Глава 36 ТК РФ определяет цели и область применения таможенными органами методов оперативно-розыскной деятельности, а также механизм ее правового регулирования в соответствии с Федеральным законом РФ «Об оперативно-розыскной деятельности». Общая характеристика, правовая база, виды, задачи и условия ведения оперативно-розыскной деятельности таможенными органами будут рассмотрены в соответствующей главе настоящего учебного пособия.

В самостоятельную правоохранительную функцию таможенных органов выделена функция контроля за соблюдением должностными лицами таможенных органов законности при производстве дознания по уголовным делам и при производстве по делам о нарушении таможенных правил и их рассмотрении. Вышестоящие таможенные органы обязаны осуществлять контроль за ходом дознания и производства по делам о нарушении таможенных правил в целях:

• проверки правильности квалификации правонарушений;

• соблюдения сроков производства;

• соблюдения прав и законных интересов лиц, привлекаемых к ответственности;

• соблюдения иных процессуальных требований;

• установления полноты, всесторонности и объективности производства дознания по уголовным делам и производства по делам о нарушении таможенных правил.

Немаловажным направлением правоохранительной деятельности таможенных органов России является также и деятельность службы таможенной охраны, которая путем осуществления комплекса необходимых мер призвана обеспечить:

• охрану таможенной границы Российской Федерации, административных зданий, учреждений, организаций и предприятий, подчиненных ГТК России, и других объектов таможенной инфраструктуры;

• соблюдение режима зоны таможенного контроля; охрану объектов ГТК России;

• таможенное сопровождение грузов и транспортных средств и таможенный надзор;

• защиту должностных лиц таможенных органов и членов их семей от противоправных посягательств.

Деятельность службы таможенной охраны осуществляется на основе положения о ней, утвержденного Приказом ГТК России от 27 сентября 1993 г. № 365.

И, наконец, еще одним важным направлением правоохранительной деятельности таможенных органов занимает деятельность по обеспечению собственной безопасности.

Никогда прежде условия, в которых таможенным органам надлежит выполнять возложенные на них функции, не были столь сложны, противоречивы, а порой, и по-настоящему опасны, как в настоящее время. Причин этому много: политическая нестабильность в обществе, обострение социальных проблем, беспрецедентный рост организованной преступности и пр.

Осуществляя деятельность по защите экономических интересов и экономической безопасности страны, таможенные органы сегодня в большинстве случаев имеют дело уже не со случайными контрабандистами, а со структурами, занимающимися противоправной деятельностью в сфере таможенного дела в рамках хорошо организованного преступного бизнеса. Причем, к сожалению, перестали быть единичными случаи вовлечения в эту противоправную деятельность и отдельных сотрудников таможенной службы. Более того, в отдельных звеньях таможенной системы были случаи формирования целых преступных групп, действовавших иногда под покровительством руководителей таможен или их структурных подразделений.

В этой связи в системе таможенной службы на базе действовавшей ранее службы профилактики правонарушений среди личного состава и была создана специальная служба — служба собственной безопасности, занимающаяся не только и не столько профилактикой как ранее, а непосредственно борьбой с коррупцией в таможенной системе и наделенной правом ведения оперативно-розыскной деятельности по делам о служебных правонарушениях.

В соответствии с Таможенным кодексом РФ и Положением об отделе собственной безопасности, утвержденном Приказом ГТК России от 15 марта 1994 г. № 99, задачами службы собственной безопасности являются:

• предупреждение, выявление и пресечение фактов коррупции, других должностных преступлений и проступков в таможенных органах;

• проведение служебных расследований по фактам должностных преступлений и проступков, совершенных должностными лицами таможенных органов;

• анализ, оценка и прогнозирование оперативной и криминогенной обстановки в таможенных органах и выработка мер по предотвращению правонарушений;

• организация взаимодействия с другими правоохранительными органами России по вопросам предупреждения правонарушений со стороны должностных лиц таможенных органов;

• предупреждение покушений на таможенные объекты, имущество, материальные и финансовые средства, покушений на жизнь сотрудников таможенных органов, членов их семей и их имущества.

Собственная безопасность системы таможенной службы обеспечивается не только силами и средствами службы собственной безопасности. Решать поставленные перед ней задачи эта служба должна в тесном взаимодействиями со всеми структурными подразделениями таможенных органов. Координирующую роль при этом выполняет кадровая служба таможенных органов, в структуре которой действуют специализированные подразделения — инспекции по личному составу.

Таким образом, обеспечение собственной безопасности можно определить как сферу правоохранительной деятельности таможенных органов России, включающую комплекс мер, направленных на борьбу с коррупцией и другими должностными преступлениями в таможенных органах в интересах более качественного выполнения стоящих перед ними задач.